实践中建工领域的纠纷，争议焦点大多落在价格上。建设工程的价格管理贯穿项目全周期，不同阶段产生不同的价格文件，各有其编制主体、编制依据，并且对工程本身的作用和在建工纠纷中的证明作用各不相同。本文按时间顺序，分别对（1）投资决策阶段的估算；（2）设计阶段的概算及预算；（3）招投标阶段的最高投标限价、投标报价以及中标价；（4）施工阶段的工程变更、现场签证及工程洽商；（5）竣工阶段的竣工结算及决算；（6）监督过程中的财政评审与审计，这建设工程主要的六个阶段所产生的各类价格文件，按定义、编制单位、编制依据、主要作用、可能存在的法律问题五个角度逐一梳理。
一、决策阶段：投资估算
投资估算是项目建议书和可行性研究阶段，对拟建项目全部投资进行的粗略测算。《政府投资条例》第9条规定，政府投资项目的项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计并按程序报批，投资估算附着于该报批流程。由于此时设计尚未展开，估算依据多为指标性、经验性数据，是精度较低并且弹性较大的一种价格文件。
1.投资估算的编制单位
投资估算由建设单位自行编制，或由其委托的工程咨询机构编制，是建设单位用于内部投资决策及报请审批的前期测算文件。
2.投资估算的编制依据
（1）投资估算指标和类似工程的技术经济指标（行业主管部门或造价管理机构发布）；（2）项目的建设规模、建设内容和工艺方案；（3）设备材料价格指数与价差调整系数；（4）工程所在地的造价信息等。
3.投资估算的主要作用
（1）投资估算是建设单位进行投资决策、筹措资金的依据；
（2）投资估算是可行性研究报告及项目立项审批的重要组成部分。根据《政府投资条例》第12条规定，初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门报告，投资主管部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。
4.投资估算可能存在的法律问题
投资估算原则上不直接作为工程结算依据，估算约束的是建设单位的报批行为，超估算的法律后果（重新报批、行政问责）由建设单位承担，与承包人按约应得的工程款无关。实务中少有因估算本身引发诉讼，若发包人以项目超估算为由主张施工合同无效或拒付工程款的，法院通常不予支持。
二、设计阶段：设计概算
设计概算是初步设计阶段编制的、覆盖项目从筹建到竣工交付全部建设费用的价格文件，是初步设计文件的法定组成部分。概算依托完整的初步设计方案，精度显著高于估算，并且一经核定即具有约束力。
1.设计概算的编制单位
设计概算由承担初步设计的设计单位编制，随初步设计文件一并报送审批。《政府投资条例》第11条规定，初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求，属审批机关的法定审查事项。概算既是设计单位对建设单位负责的技术经济文件，也是建设单位对审批机关负责的投资控制依据。
2.设计概算的编制依据
（1）初步设计图纸及设计说明；（2）概算定额或概算指标；（3）费用定额及建设单位管理费、征地拆迁费等取费标准；（4）设备原价与运杂费；（5）基本预备费、涨价预备费及建设期利息的取费标准等。
3.设计概算的主要作用
经核定的设计概算是控制政府投资项目总投资的法定依据。
（1）根据《政府投资条例》第12条第1款的规定，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。
（2）根据《政府投资条例》第23条规定，政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。
（3）根据《政府投资条例》第32条规定，未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
（4）在工程设计实践中，设计单位应当在批准的概算限额内完成施工图设计，施工图预算原则上不得突破核定的概算。
4.设计概算可能存在的法律问题
设计概算本质上是建设单位向审批机关负责的行政管控文件，并非承发包双方的民事结算依据。
对建设单位而言，工程纠纷中发包人以项目超概算为由主张调低结算价或拒付工程款的，法院一般不予支持（除非合同明确约定以概算作为结算上限）。超概算的法律后果（重新报批、调整投资计划、追究行政责任）由建设单位自行承担，不能转嫁于按约完成施工的承包人。
对编制概算的设计单位而言，其对概算编制的准确性、完整性负责。若概算存在冒算、重大漏项等质量问题，建设单位可依据设计合同要求设计单位无偿优化设计、核减设计费。但设计单位的上述责任仅限于其与建设单位之间的设计合同关系，不直接对施工承包人承担责任。
三、设计阶段：施工图预算
施工图预算是施工图设计完成后、工程招标前，根据施工图纸、预算定额和费用定额编制的技术经济文件。
1.施工图预算编制单位
对招标人而言，建设单位（或其委托的造价咨询机构）编制预算，用于确定最高投标限价；对投标人而言，施工单位编制预算，用于形成投标报价。
2.施工图预算的编制依据
（1）施工图纸及说明；（2）预算定额与费用定额；（3）工程所在地的人工、材料、机械台班价格信息；（4）拟定的施工方案等。
3.施工图预算对工程主要作用
对于建设单位编制的施工图预算，建设单位以其确定最高投标限价；对施工单位编制的施工图预算，是施工单位投标报价的测算基础；另外，施工单位中标签约后另行编制的施工预算，是其内部成本控制文件。
4.施工图预算可能存在的法律问题
预算本身不是最终结算依据，实际结算必须叠加变更、签证、索赔等履约过程中的动态调整。发承包双方的造价人员不深入现场，导致预算清单项目特征描述不清、图纸做法未注明出处（例如参照标准图集的，未写明图集号并列出详细内容）、工程量计算错误，都可能导致日后结算的争议。
四、招投标阶段：最高投标限价、投标报价与中标价
（1）最高投标限价（招标控制价）是招标人编制的招标工程最高限价，投标报价超过该限价的，其投标将被否决。另外，《招标投标法实施条例》第27条规定，招标人设有最高投标限价的应当在招标文件中明确限价或其计算方法，且不得规定最低投标限价。
（2）投标报价是投标人响应招标文件作出的竞争性报价。
（3）中标价是经评标程序确定的中标人的投标报价，构成签约合同价的基础。
1.最高投标限价、投标报价与中标价的编制单位
（1）最高投标限价由招标人或其委托的造价咨询机构编制并随招标文件公布；
（2）投标报价由各投标人独立编制；
（3）中标价形式上源于中标人的投标文件，但其法律地位的取得依赖评标委员会的评审和招标人的定标。
2.最高投标限价、投标报价与中标价的编制依据
最高投标限价、投标报价与中标价的基础是自2025年9月1日起实施的《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500-2024），其为推荐性国家标准。按新标准，最高投标限价与投标报价的编制不再强制将政府定额和信息价作为唯一计价依据，而是综合市场价格信息、类似工程价格、工程造价数据库以及投标人自身水平和成本消耗确定。
3.最高投标限价、投标报价与中标价的主要作用
（1）最高投标限价的作用是为投标设定上限，防止串通抬价和财政资金流失；
（2）投标报价的作用是以竞争明确真实市场价格；
（3）中标价的作用是确定合同价，是工程进度款支付、变更索赔和竣工结算的基准。
4.最高投标限价、投标报价与中标价可能存在的法律问题
（1）设有最高投标限价却未在招标文件中明确限价或其计算方法，或限价编制明显虚高虚低，易引发异议投诉，被认定程序违法、责令重新招标。
（2）根据《招标投标法实施条例》第 51 条的规定，投标报价高于最高限价或低于企业个别成本的，评标委应直接否决其投标。
（3）根据《招标投标法实施条例》第39条的规定，投标人之间协商报价、约定中标人的，属于串通投标；根据《招标投标法实施条例》第40条的规定，不同投标人的投标文件异常一致、投标报价呈规律性差异的，视为串通投标。上述串标情形，中标无效并处罚款，情节严重的取消投标资格乃至追究刑责。
（4）投标报价漏项、算错账，中标后原则上由投标单位自行承担，不得反悔。
（5）根据《招标投标法》第46条的规定，明令禁止中标后另行签订背离中标合同实质性内容的阴阳合同；根据《招标投标法》第59条的规定签订阴阳合同的当事人可被责令改正并处罚款。另外，根据《建工解释一》第2条的规定，当事人请求以中标合同作为结算建设工程价款依据的，人民法院应予支持（因客观情况发生招投标时难以预见的变化而另行签约的除外），也即阴合同不能作为结算依据。
（6）根据《建工解释二》第9条的规定，固定价合同中工期内人工费、材料价格上涨原则上不调价，除非另有约定或构成《民法典》第533条情势变更。中标人低价中标后主张亏损调价的，一般不予支持。
五、施工过程中：工程变更（如设计变更）、现场签证、工程洽商
施工过程中围绕合同之外发生的事项会形成一系列影响价格的过程文件，其中工程变更处理的是对图纸和合同内容的调整问题；现场签证处理的是合同外费用与工程量的确认；工程洽商是技术与经济事项的多方协商记录。
（1）工程变更是工程实施过程中，由发包人、设计单位、施工单位、监理人、项目管理公司任何一方按照合同约定或法定程序提出，对部分或全部工程在材料、工艺、功能、构造、尺寸、技术指标、工程数量及施工方法等方面作出的改变。其中常见的设计变更是设计单位对已批准的施工图纸和设计文件作出的修改、完善或优化，以设计变更通知单或补充、修改图纸的形式发出。设计变更是引起工程变更的原因之一，具有替代和否认原设计文件相应内容的效力。
（2）关于现场签证，根据广东省住房和城乡建设厅关于贯彻实施《建设工程工程量清单计价标准》及九项专业工程工程量计算标准的通知，2025年9月1日之后全省范围内使用财政资金或国有资金投资的建设工程施工发承包及实施阶段计价活动，应按2024版清单计价计算标准编制工程量清单。而2025年9月1日之前发布招标文件的建设工程或已签订施工合同的建设工程，按招标文件或合同约定的相关标准规范开展工程计量计价（此时，实务中大多数情形仍然按13版计价标准执行）。
2013版计价标准中，第2.0.24条明确定义了，现场签证为发包人现场代表（或其授权的监理人、工程造价咨询人）与承包人现场代表就施工过程中涉及的责任事件所作的签认证明。这是一个笼统概念，包括零星用工、机械窝停、材料代换、赶工措施、停水停电、道路封闭等合同价款之外的责任事件。
2024版计价标准中，未采用现场签证这一术语，将其按性质拆分归入工程变更、新增工程、工程索赔、计日工、清单缺陷调整等多个事项之中。
（3）工程洽商是发包人、设计、监理、施工多方就施工中的技术、质量、进度、费用等具体问题协商形成的书面记录，是各方合意的过程固定。洽商按内容可分为技术洽商（如修改图纸的协商）与经济洽商（费用调整的价格协商）。
1.工程变更、现场签证、工程洽商的编制单位
（1）工程变更
1）发包人提出的工程变更，由发包人（或项目管理公司）组织监理人、设计单位落实；2）承包人提出的变更，填报工程变更洽商记录，报监理人、设计单位、发包人审查批准；3）设计单位提出的变更，经审批确认后，由设计单位出具正式变更文件。
（2）现场签证
2013版计价标准中，签证由施工单位提出，发包人现场代表或其授权的监理人审核签认，是双方共同的意思表示。
2024版计价标准中，按价款调整事项的不同性质分别由对应主体发起。
（3）工程洽商
洽商由参加协商的各方共同形成，经各方签字后生效。
2.工程变更、现场签证、工程洽商的编制依据
（1）工程变更
1）合同文件，如专用条款的约定；2）征得发包人同意，通过监理人发出的变更指示；3）设计文件与现场事实，以经审查合格的施工图设计文件为变更对象，以现场实际条件，如地质、管线冲突、标高受限等原设计未预料的情况为事实基础；4）图纸会审纪要、工程洽商记录等。
（2）现场签证
1）施工合同关于签证的专门约定；2）现场实际发生的事实；3）发包人或监理人授权代表的签字。
（3）工程洽商的编制依据
1）合同文件与图纸；2）各方协商一致的真实意思表示；3）经建设、设计、施工、监理的各方签字。
3.工程变更、现场签证、工程洽商的主要作用
（1）工程变更
1）技术上，变更文件是施工的依据；2）经济上，变更是调整合同价款和工期的事由，额外费用在发生时就要审查，不至于攒到结算时集中爆发；3）设计变更替代原设计文件中的相应内容，是后续施工、验收和竣工图编制的依据。
（2）现场签证
对承包人，现场签证是确认合同外费用与工程量，确认工期顺延的证据。
对发包人，现场签证是及时审核、控制投资的手段，额外费用在发生当时就要审核签字，不至于攒到结算阶段集中爆发。
（3）工程洽商的主要作用
洽商把协商结果固定为可执行的合意，实务中一般先洽商、后变更、再签证确认量价。
4.工程变更、现场签证、工程洽商可能存在的法律问题
（1）工程变更
1）工程变更只解决变了什么，不直接解决变更多少钱。根据示范文本通用条款确立变更原则，已标价工程量清单中有相同项目的按相同项目单价认定，有类似项目的参照类似项目单价，无相同亦无类似的按合理成本加利润由合同当事人商定；若变更部分的工程价款协商不成，根据《建工解释一》第19条规定，参照签订施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算。
2）需按程序签发设计变更。设计单位单方发出、未经发包人确认的变更，发包人可拒绝承担价款后果。未经批准或未正式出具变更文件即按变更内容施工的，由此造成的后果及损失由承包人自行承担。
3）设计错误或缺陷造成的变更费用及返修、加固、拆除等补救费用，由发包人与设计单位协商追偿；监理单位失职或错误指挥造成的，由监理单位承担相应费用；材料设备质量不合格造成的，由供应单位负责；承包人自身原因造成的，费用自理，影响工期、质量的还可能被要求索赔。
4）变更造价增减应受合同约束，重大变更与涉及结构安全、系统改变的变更，应组织专家论证后再报批。
（2）现场签证
1）签证是工程量认定的证据，根据《建工解释一》第20条，当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。
2）签证是顺延工期的证据，根据《建工解释一》第10条，当事人约定顺延工期应当经发包人或者监理人签证等方式确认。
3）实践中，存在后补签证、倒签签证、虚假签证等情形，发生纠纷时法院结合签字形成时间、监理日志和影像资料审查真实性。
4）一般情况下合同已约定的事项，不得以签证形式变更，确需调整的应签补充协议。
5）实践中，存量合同约定的2013版清单程序随合同继续有效。但按上述广东省住建厅通知（粤建市[2025]196号），2025 年 9 月 1 日起，广东省范围内使用财政资金或国有资金投资的新开工项目，应按 2024 版清单计价标准开展施工发承包及实施阶段计价；2024 版标准未应用“现场签证”这一笼统概念，将其按性质拆分归入工程变更、新增工程、计日工、工程索赔等中。
（3）工程洽商
1）工程洽商应保证签字主体齐全，如缺少设计单位或发包人签认的洽商，对涉及设计修改或价款调整事项的证明力影响极大。
2）洽商记录所附的变更增减工程造价预算，仅作为审查变更经济性的依据，不作为发包人与承包人之间的结算依据。具体的价款结算，应待洽商完毕、设计单位正式出具变更文件、承包人完成变更后，按流程办理。
六、竣工阶段：竣工结算
竣工结算是工程竣工后，对施工合同项下全部应付款项进行的最终清算，是履约阶段全部价格文件（合同、变更、签证、索赔）的汇总，也是大部分建工案件的争议焦点。在2024版计价标准的背景下，竣工结算采用合同价加累计变更和其他调整价的动态模式。
1.竣工结算的编制单位
竣工结算书由施工单位或受其委托的工程造价咨询单位编制并报送，发包人自行审核或委托造价咨询机构审核，双方核对一致后共同签认形成最终结算。
2.竣工结算的编制依据
1）施工合同及补充协议；2）竣工图纸和图纸会审纪要；3）设计变更；4）现场签证；5）索赔文件；6）会议纪要、往来函件；7）招投标文件和中标通知书；8）计价定额、费用定额和信息价等。
3.竣工结算的主要作用
竣工结算是工程款支付的最终依据，也是承包人主张欠付工程款利息和建设工程价款优先受偿权的计算基础。另外，在2024版计价标准的背景下，双方确认的过程结算是竣工结算的组成部分，除措施费、总承包服务费外，竣工结算时不再重新计量计价。
4.竣工结算可能存在的法律问题
（1）结算文件的证据效力呈明显的层级。双方盖章确认的结算书效力最高，一方事后反悔要求重新审核的，法院一般不予支持。根据《建工解释一》第29条的规定，当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。
（2）施工单位单方编制、发包人未审核确认的结算书不能直接作为定案依据，此时结算价通常只能通过司法鉴定确定。
（3）发包人收到竣工结算文件后逾期不答复视为认可，根据《建工解释一》第21条的规定，当事人约定发包人收到竣工结算文件后在约定期限内不予答复视为认可竣工结算文件的，按照约定处理，承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。
七、竣工阶段：竣工决算
竣工决算是建设单位编制的，反映项目从筹建到竣工投产全部实际费用的综合性财务文件，含盖建筑工程费、安装工程费、设备购置费、土地费用、勘察设计费、建设期利息等全部投资。
1.竣工决算的编制单位
竣工决算由建设单位（项目单位）编制，服务方向是上级主管部门和财政部门，与承包人无关。即结算的编制主体是施工单位，对象是承发包双方，而决算的编制主体是建设单位，对象是行政管理部门。
2.竣工决算的编制依据
根据《政府投资条例》第25条的规定，政府投资项目竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。竣工财务决算的编制依据主要有经批准的可行性研究报告、初步设计、概算及概算调整文件；招标文件及招标投标书，施工、代建、勘察设计、监理及设备采购等合同；项目年度财政资金投资计划、预算；工程结算资料；有关的会计和财务管理资料。
3.竣工决算的主要作用
竣工决算的主要作用是建设单位核定新增固定资产价值、办理资产交付使用手续、向财政部门核销建设资金、接受审计监督。
4.竣工决算可能存在的法律问题
竣工决算属于建设单位内部财务管理和行政报批文件，一般不直接作为承发包双方工程款结算的依据。即政府投资项目中决算需报财政部门审批或接受审计，但行政程序上的审批结论不当然替代承发包合同的结算约定。
八、政府投资项目特别环节：财政评审与审计
财政评审与审计是两种不同的行政监督，二者的共同点是只约束使用财政资金的建设单位，不直接约束承包人。
（1）财政评审是财政部门对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行的评价与审查，属财政职能的组成部分。另外，针对财政专项资金安排项目的立项审核、可行性研究报告投资估算也需要财政评审。
（2）审计则是审计机关根据《审计法》对政府投资建设项目预算执行情况和决算进行的审计监督。
1.财政评审与审计的编制单位
（1）根据《财政投资评审管理规定》第2条的规定，财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构进行。其中，社会中介机构按照《政府采购法》及相关规定，通过国内公开招标产生。
（2）审计由审计机关依法实施，根据《中华人民共和国审计法》第2条的规定，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。
2.财政评审与审计的编制依据
（1）根据《财政投资评审管理规定》，财政评审的依据主要有项目预（概）算文件和竣工决（结）算文件、基本建设审批文件、招标文件、投标文件、各项合同、工程建设各项支付凭证、重大设计变更及索赔文件、项目资金筹集、到位及使用的财务资料、工程计价定额、费用定额、工程量清单计价规范、工程所在地人材机市场价格信息、造价信息等。
（2）审计的依据则是《审计法》及其实施条例和国家审计准则，如《预算法》《会计法》《政府采购法》《建筑法》《招标投标法》等以及国务院及各部委发布的财政政策、经济政策、行业政策等。
3.财政评审与审计的主要作用
（1）财政评审是财政部门对财政性资金投资项目的技术性审查，其主要作用是在资金拨付前把关，防止高估冒算、投资失控。
（2）审计的主要作用是对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。其中，真实性是监督检查财政收支、财务收支是否如实发生，有无虚列支出、账外账等问题；合法性是监督检查收支是否符合法律法规和财经纪律，对违规行为有权作出审计决定、责令纠正；效益性是监督检查资金使用是否达到预期效果、有无损失浪费，在政府投资项目中不仅审造价，还审决策的科学性和管理的规范性。
4.财政评审与审计可能存在的法律问题
（1）没有约定，评审、审计结论就不能作为结算依据。根据《建工解释二》第13条第3款的规定，发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。并且在《建工解释二》的答记者问中明确，2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》已明确规定，除法律、行政法规另有规定外，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据。
（2）约定了以评审、审计为准的情形，评审久拖不决，当事人并非只能被动等待。根据《建工解释二》第13条第1款、第2款，约定以审计结果或者财政评审结论确定工程价款的，审计结果或者评审结论应在合理期限内出具。该期限当事人有约定的按约定，没有约定的由人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年；审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明其与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。
（3）审计是行政监督，通常不直接干预民事合同。最高人民法院公报案例“重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案”（最高人民法院[2012]民提字第[205]号）进一步指出，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，不能通过解释推定的方式认定合同签订时即已同意接受审计行为对民事法律关系的介入（该案中分包合同约定“合同最终结算价按照业主审计为准”，并未明确以国家机关的审计结果为准）。另外，该案的裁判摘要明确，在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力（即使事后审计核减了工程款，也不能推翻双方已经签字盖章的结算协议）。
（4）地方性法规强制以评审、审计结论作为结算依据的，该类规定应当予以纠正。过去不少地方的建设法规规定“政府投资项目应以审计结果作为竣工结算依据”。2017年全国人大常委会法工委在备案审查意见中明确，此类规定限制了民事权利、超越了地方立法权限，应当予以纠正，但双方当事人在合同中自行约定以审计结果作为结算依据的除外。
